農業の現場で高齢化と人手不足が進み、危機的状況にあることが伝えられています。

多くの人手に頼るこれまでの方法を、デジタル化による省力へと転換して現場の負担を小さくしたい。人手不足対応という守りの施策だけでなく、新たな価値を創造する攻めの姿勢にもつなげたい。

農林水産省が2021年から進める「農業DX構想」39のプロジェクトについて、デジタル戦略グループの田雑 征治さんにうかがいました。

「農業DX」の始まりと選定されたプロジェクト

――農林水産省で「農業DX」の取り組みはどう始まり、39のプロジェクトはどのように選定されたのでしょうか？

田雑：農林水産省の農業DX構想は公表から2年以上経っていますが、その前から農業DXにつながる施策が進められていました。たとえば2013年にはスマート農業の実現に向けた研究会が設置されて、2014年3月に研究会の中間取りまとめで方針が出ていまして、デジタル技術を農業に取り入れようという取組を継続してきています。

その上で、現在の食料、農業、農村の基本的な政策の計画として政府全体で決めている「食料・農業・農村基本計画」が2020年3月に公表され、その中に「農業DXを推進する」ということが明記されました。
これを受けて農業DXの方向性などに関する検討を2020年度に行い、2021年3月に「農業DX構想」が公表されました。農業DX構想には、農林水産省の各部署が取り組むDXに関する施策を、現在進行形で取り組んでいたものも含めて様々な段階にあったものを束ね、合わせて39のプロジェクトが盛り込まれました。

ですから、それぞれの農業DXプロジェクトは必ずしも農業DX構想ができてから始まったということではなく、農業DXという言葉でさまざまな取り組みをまとめ上げたものということかと思います。政策を掲げて推進していくことで、内外に広く知ってもらい、さまざまな農林水産省の取り組みの注目度が上がり、結果としていくつかの取り組みが評価され、表彰も受けてきました。農水省はDXが進んでいるという評価を受けることもあり、推進しやすくなった面もあります。

――農業DXという切り口で施策をまとめなくてはならないという背景には、どのような課題があったのでしょうか？

田雑：農業DXの意義と目的の背景には非常に厳しい現状認識があります。

「我が国においては農業従事者の高齢化が著しく進んでおり、例えば基幹的農業従事者に占める65歳以上の割合はすでに7割に達している」「新たに就農する者の確保の努力は引き続き行う必要があるが、農業生産の持続性を考える上では、すでに一部で顕在化している労働力不足の問題がさらに進む可能性が高いことを、念頭に置く必要がある」「この状態のまま労働力不足が顕在化した場合、現在の生産水準を維持することはもとより、農地や農業施設などの生産基盤を維持することが困難になることも予想される」など、農業における労働力不足はさらに進む可能性が高いということを念頭に置いて、農業DX構想を策定したわけです。

農業DX の理想像（農業DXにより実現を目指す姿）として、FaaS（Farming as a Service）というキーワードがあります。労働力不足の問題があるとしても、デジタル技術を活用したデータ駆動型の農業経営により、消費者のニーズに適確に対応した価値を創造し提供できる農業ということになります。

デジタル技術でさまざまな課題を克服して価値を届けられる農業ということですが、農業や食関連産業に携わる方々によって理想像もさまざまだろうと考えています。

作業の省力化や自動化、AIの活用で予測の精度が上がることで、就農してから間もなくても品質の高い農産物を安定的に生産できる経営を実現するということもあります。これはコメだけではなく、野菜や果物にも当てはまる理想像ですね。

中山間地域の下呂市のような条件では不利なところでも、新技術を使い、土壌に合わせた適地適作をうまく実行することで高い価値を持つ農産物を作って、適切な価格、つまり高く売れることを目指すのもひとつのあり方です。

農業DX構想の進捗状況はテーマごとに3つの段階に分けられる

――2021年の取りまとめから2年以上が経過しました。以前からの施策もふくめ、農業DX構想の進捗状況はどうでしょうか？

田雑：農業DX構想の改定に向けた有識者検討会というのを始めていまして、今年6月の第1回の検討会では農業DXの進捗を議論しています。その検討会の資料では、農業DXの進捗度について、大きく「始動段階」「実行段階」「定着段階」に分けて表しています。

人が歩いている＝始動段階、走っている＝実行段階、ゴールに着いて皆で立っている＝定着段階と進捗状況を表していて、スマート農業の推進であればデータを活用した農業の実現を目指して加速している、実行段階の後半だという整理です。

このほか、農業経営の中でFINTECHの活用については始動・実行段階、動物衛生は始動段階、農村振興は実行段階、流通は実行段階、食品産業は始動段階、業務の抜本見直しは実行段階、データ人材育成も実行段階、そして、データ活用した政策評価は実行段階。働き方改革は定着段階、オンライン化を進めているeMAFFとeMAFF地図は実行段階、eMAFFアプリは定着段階、データマネジメント分野ではオープンデータとデータマネジメント、ベースレジトリーの連携で始動段階というように評価をしているところです。 全体としては始動段階から実行段階のものが多いのかなと思います。

田雑：スマート農業の実証プロジェクトというものを全国で217地区、これまでにやってきました。少しずつ成果が出てきているものもでてきています。

――始動・実行・定着という各項目ですが、フェーズにばらつきがあるのは取り組みやすいところから取り組んだ結果で、定着までいったものは早くから始めていたのか、スタートは同じだけれども時間のかかるものもあるということでしょうか？

田雑：取り組みが早かったものがあるということだと思います。もちろん、何年か続ければゴールまで行くというものではなくて、まだ取り組むべきことはさまざまあります。一方で始動からあまり時間が経っていない、経営のFINTECHの活用ですと、まずeMAFFを通じたオンライン化が可能になって初めて、日本政策金融公庫のセーフティ資金のオンライン申請ができるようになるというように、段階的に実施しています。

eMAFFとeMAFF地図の役割と今後

――デジタル化ということを認識しやすいeMAFF、eMAFF地図ですが、どのような目標を達成するために策定されたのでしょうか。こうしたデジタルプラットフォームがあることでどんな課題を解決できますか？

田雑：農地に関するものも含め、さまざまな農水省関係の手続きがオンラインでできるシステムがeMAFFです。これまでは、それぞれの組織で農地に関連するデータを紙またはデジタルデータで管理をしていてかなり手間がかかっていたのですが、それを一元的に、効率的にデジタルで管理をしましょうというのがeMAFF地図です。

農地に関する行政手続きには、農業委員会の手続きやコメに関する経営所得安定対策ですとか、環境保全型農業直接支払いとか、さまざまあり、eMAFFとeMAFF地図が連携してそれぞれの組織が持つ農地情報を一元的に集約し紐付けを行うことができるようになります。

農地に関するデータといっても、各台帳（データベース）に違いがあり、例えば筆ポリゴンには個人情報が入っていませんが、水田台帳や不動産登記簿には個人情報が入っています。入っている情報には異なるものもあるわけですが、それぞれの制度で台帳に載っている農地に対して位置情報を付与することによって、地図上のどの区画をさしているのかが分かるように整備するという農地情報の紐付けを進めています。どの台帳を見ても、農地に対して共通の緯度経度情報が振られているようにするわけです。今年度中に紐付けは完成させることを目指しています。

さらにeMAFF地図をベースとしたアプリケーションを新たに作って、業務の効率化も勧めています。「農地ナビ」「現地確認アプリ」ではサグリさんにも協力いただき、画像を用いた現地確認を効率化するための実証を行っていまして、判別率向上のための教師データを活用したり、複数の衛星データを組み合わせたりすることを進めています（※）。

※参考：eMAFF地図による農地関連業務のDX

農業DXを進めるにあたってのハードルと今後の進め方

――農林水産省で農業DXを進めるにあたってなにかハードルはありましたか？

田雑：農林水産省の行政をデジタルに強い組織にしなければならないという課題があります。農水省には2万人以上の職員がいますが、コンピューターサイエンスで学士号や修士号を取った職員はほぼゼロに近い。今後は情報学やデータ活用に関する人材採用も進め、データ人材を育成するという取り組みを、職員の意識改革からしなくてはならないと思っているところです。

――農業DX構想に含まれた39プロジェクトは、農林水産省のデジタル関連施策を網羅しているのでしょうか？ 今後、施策が追加されていくといった可能性はありますか？

田雑：農水省の施策であっても、デジタル施策がすべて農業DX構想プロジェクトに入っているわけではありません。農業DXプロジェクトというのは、省内の各局が取り組む農業や食産業分野のDXに関する施策をとりまとめたものです。

一方で、下呂市の中山間地域等直接支払制度ツールのように、デジタルに関する施策を含んでいても農業DXプロジェクトに入っていないものもあります。中山間地域の直接支払制度というのは、中山間地域の農地の維持に当たっている組織などに対して直接お金をお支払いするという取り組みです。取り組みの手段はさまざまであり、リモートセンシングを使った遊休農地の調査もそのひとつです。

手段としてデジタル技術の活用に関する予算の支出ができる施策であっても必ずしも農業DXプロジェクトと明示してはおりません。なお、今後のプロジェクトの追加や削減についてはまだ議論中ではあるものの、一般論でいえばDXに繋がる取り組みであれば、DX推進に役立つプロジェクトと位置付けられることもあると思います。現在は農業DX構想の見直し案の取りまとめに向けて検討を進めています。

岐阜県下呂市が取り組む「遊休農地パトロール」のデジタル化と省力化

後半は、農業DX構想に先駆けて自治体で農地を守る活動「遊休農地パトロール」に衛星リモートセンシングを活用しデジタル化・省力化を進めた岐阜県下呂市の事例について、岐阜県下呂市農林部農務課の山下角英さんにうかがいます。

かつて農地だった場所が1年以上、耕作されていない「耕作放棄地」。地域の農業を守る農業委員会は、1年に1回、耕作放棄地のマッピングを行って農業の現状を調査します。

しかし、そのマニュアルに「目視確認」の言葉が含まれていたため、現場の負担は非常に重くなっていたことから、「衛星画像を利用して『目視』に変えることはできないか？」と岐阜大学発のベンチャー企業サグリと共に、衛星データから耕作放棄地を洗い出すAIツール「アクタバ」導入に踏み切りました。国から指示されるまで待つのではなく、利用できるものを取り入れて待ったなしの課題を解決しよう――決断の背景と、先駆者だからこそ知る知見についてお聞きしました。

――農林水産省でDX構想がまとまる以前から、下呂市では衛星リモートセンシングを利用した遊休農地のパトロールというデジタル施策を進められていました。当初の課題意識と、利用が進んだ現在の状況はいかがでしょうか？

山下：私たち下呂市役所が事務局になっている農業委員会は、遊休農地の発生状況を毎年調査します。市内の農業者等から選ばれた農業委員さんが年に1回、遊休農地に関するパトロールを行うのですが、その方法はポスターサイズぐらいの大きな地図を何枚も持って、何十枚からなる農地台帳と見比べながら確認するという大変非効率な作業でした。

山下：かねてより農業委員会の会長から地図のタブレット化の要望を受けており、岐阜大学発のベンチャー企業であるサグリさんとご縁がありまして、既存の農地台帳との紐づけも含めて「できます」という回答を頂いたので事業を進めることになりました。

この調査は農地のさらなる遊休化を防ぐといったことが本来の目的です。とはいえ、どうしても農地の調査そのものや準備作業にかなり手間がかかってしまって、調査が目的になってしまい、本来やらなければならない遊休農地の対策に手が回らないような状況になってしまうと感じて、省力化を進めるために取り入れました。

デジタル施策を取り入れる背景と進めるうえで衝突した課題

――デジタル施策を取り入れるに当たっての背景には何があるのでしょうか？

山下：こうした課題が発生した最も大きな原因は、少子高齢化に伴って担い手である農業者の方々の減少です。人は減っているものの、農地の面積自体は変わらないので、どうしても管理ができない農地がどんどん増えていってしまう状況です。日本全体、農業以外の分野においても同じだと思いますが市役所業務の中でも日々実感するところではあります。

人が少なくなっていても平野部の大きな農地ように効率的な管理が可能な場所はまだ残ります。ただ、下呂市のように中山間地域ですと、効率的な管理のために大きい機械が入らないため、敬遠されてしまいます。農地というのは人が行きにくい場所からまず荒廃化していき、山中、人里と山の境界の農地と順番に荒れていきます。荒れてしまったところを復旧してまた耕作を始めることはなかなか難しい状況です。

1人当たりの農地面積が増えているといえば、もしかすると捉え方によってはポジティブな印象を持たれるかもしれませんが、むしろ農地を手放す方が多いので管理する人に集中してしまう状況ですね。

私たちは現在耕作されている、生きている農地をなんとか守るという方向に方針転換して取り組んでいますが、農業従事者の所得をあげることと並んで地域の景観を維持する観点から農地を守ることも大事です。

所得だけのことを考えると、トマトやブドウのように高収益作物に集中すればいいのですが、結局は市内の農地面積は本当に小さくなってしまうので、大きな面積を、適正に景観を損ねないように維持管理しようとすると、やはり稲作などが中心になっていきます。

しかしながら、稲作の現状としてコメの買取単価が非常に安く、それだけでは食べていけない農家が多いため、地域住民に理解を深めて頂き、地域の米を買い取って頂くような施策も必要となります。

――全国でも先駆け的な取り組みですが、早くにリモートセンシング利用を決断したことで、制度面が整っていないなど難しい部分はあったのでしょうか？

山下：私たちがリモートセンシングを活用して遊休農地のパトロールを始めたときは、前例がないためそれが補助の対象として認められるか認められないかはまだグレーだった部分がありました。皆さんの大切な税金を使うわけですからどうしても使い方には慎重にならざるを得ません。

そのため、基本的に前例がないものを最初に導入に踏み切るときの「大丈夫かな」という不安はもちろんありました。それでもグレー部分はありつつも「こういうことをやります」と表明してみたたところ、農水省の方からDX施策に合致するということで補助対象としていただきました。また、必要になるタブレットが国の方から農業委員さんに1台ずつ支給されることになりましたが、これは間違いなくデジタル構想の中での施策だと思います。すごくありがたかったですね。

――受け入れる、現場の側での抵抗感や「目視に変わって衛星データは信頼できるのか」といった疑問などはありましたでしょうか？

山下：もともと、今ある課題をもっと楽にできないだろうか、と必要に迫られて導入したものなので、抵抗感はそれほどでもなかったですね。

スマートフォンは非常に快適でさまざまなことができるツールですが、今や誰もが空気のように使っているわけです。DXに対して身構えるのではなくて、もっと当たり前のものとして受け入れる意識の変化も必要と思いますね。私自身、DXに強い方ではありませんが、中途半端にDXに強い人間がDXのハードルを必要以上に上げているような気がします。自分たちでやろうとして難しくしてしまうのではなく、餅は餅屋に頼む、ではないでしょうか。あまり構えないことが大事という気がします。

衛星データをどう受け止めるかですが、そこはそれぞれ市町村や各農業委員会の決断次第だと思っています。下呂市農業委員会でも委員さん26名の委員さんが同じ視点で農地を判断できるかというのも微妙です。最終的には私たち事務局や市町村が、「これが私たちの結果です」と言い切れるかどうかだと思います。もちろん考え方だけではダメですから、そこに客観的な根拠としてAIによる判定を導入したということです。その怖さはもちろんありましたが、であれば、これまでの人の目視でやってきたパトロールにしても「本当にこれは正確なの？」という話になります。そこは、思い切ってゴーをかけました。

アクタバというのは4つのレイヤーが重なった地図になっています。ベースにはGoogleの衛星画像があり、 その上に農地の地番データと筆ポリゴンのデータを重ね、最上層に耕作放棄率のデータを重ねます。Googleの航空写真は数年に一度しか更新しないので実際の現地は全く同じではありませんが、どうしても衛星画像の見た目に、使う人がみんな引っ張られてしまうことが起きました。衛星だから信じられるかどうかに関しては、むしろ見えない方がデータとして受け入れられます。

2年目以降に見えた新たな課題とデジタル化導入の意義

――衛星リモートセンシングを取り入れた遊休農地パトロールを始められて、2年目以降の課題感とデジタル化導入の意義をどう考えられますか？

山下：全国に先駆けて続けてきた遊休農地の確認では、1年目は割とうまくいきましたが、2年目に新たな課題が見えてきました。地域ごとに耕作放棄率の基準を決めないといけないのですが、下呂市の場合、初年度はおおむね耕作放棄率が35パーセント以下なら耕作地、60パーセント以上は荒廃農地という基準を設けることができたため、農業委員さんには、36～59パーセントの耕作放棄率の農地を目視で確認してくださいという指示を出しました。

2年目もそれで行こうと思ったら、想定よりAIの学習のスピードが早くて、全然1年目と同じ範囲に耕作放棄率が収まりませんでした。結局、基準になる耕作放棄率は毎年市内を回って基準を決めないといけないということがわかりました。

アクタバのAIの学習能力は加味しないといけないということがわかりましたが、それでも目視の手間はこれまでよりはるかに小さくなっています。

また、下呂市の場合はそれほど多くはありませんが、茶畑や樹園地は一見すると山林と同じ、つまり山林化した荒廃農地に似ているように見えます。そういった場所とどううまく付き合っていくかも課題です。ビニールハウスなども正確な判定が難しい。ただ、ここはビニールハウス、ここは茶畑ということはもう結果としてわかっているので、2年目、3年目はあらかじめ除外できます。そこは管理できるところなので、市町村ごとに上手な付き合い方を探せば、全然問題はないだろうと思っています。

eMAFFの話にも繋がってきますが、地図はそうした土台になりうるもので、その土台の上に下呂市の耕作放棄率を乗せると私たちの遊休農地地図が完成するわけです。今後は多面的に、中山間地のさまざまな施策に転用できれば、デジタル化の活用の幅がもっと大きく広がると思っています。